ELLEFTI KAFLI Eldveggurinn í kringum FME

ELLEFTI KAFLI

Eldveggurinn í kringum FME

 

Á meðan undirbúningur frumvarps til neyðarlaga og annarra viðbragða við falli bankanna stóð, átti sér stað sífelldur núningur á milli Seðlabanka annars vegar og viðskiptaráðuneytis og FME hins vegar. Þarna, eins og tæpum tveimur mánuðum síðar þegar við settum lögin um gjaldeyrishöftin, lagði viðskiptaráðuneytið lokahönd á vinnuna við lagafrumvarpið í nánu samstarfi við Seðlabanka og Fjármálaeftirlit.

Þessi núningur gekk svo langt að æðstu menn Seðlabankans, meðal annars Davíð Oddsson, hringdu í Jónínu S. Lárusdóttur ráðuneytisstjóra með látum. Þeir vildu til dæmis að það yrði Seðlabankinn en ekki FME, sem fengi heimild til þess að taka yfir rekstur fjármálafyrirtækja með neyðarlögunum. Þetta voru menn sem höfðu vanist því eftir áratuga heljartök á þjóðfélaginu að á þá væri hlustað. Þeir voru ekki vanir því að þurfa að brýna raustina.

Jónína sinnti þessum afskiptum í engu, en skýrði mér skilmerkilega frá því sem á gekk í samskiptunum við banka bankanna. Sérfræðingar bankans og ráðuneytisins unnu þó ágætlega saman. Jón Þór gat hvenær sem er tekið upp símann og ráðslagast við Ingimund Friðriksson eða Arnór Sighvatsson aðalhagfræðing bankans, nú aðstoðarseðlabankastjóra.

Arnór hafði verið okkur til ráðuneytis þegar eftir var leitað. Við Ingibjörg Sólrún og Jón Sigurðsson áttum til dæmis fund með honum fyrr á árinu, 23. mars 2008, þremur dögum eftir fall krónunnar í dymbilvikunni. Sá fundur var fyrst og fremst um möguleg viðbrögð við gengishruninu og við vildum fá álit hans á því hvernig hann teldi að þróun mála yrði. Arnór féllst á að hitta okkur með því skilyrði að það yrði ekki gert opinbert. Hann vildi ekki að yfirmenn hans fréttu af fundinum. Svo mögnuð var tortryggnin orðin innan Seðlabankans sjálfs að háttsettir embættismenn bankans vildu ekki hitta forystumenn annars stjórnarflokksins nema tryggt væri að það spyrðist ekki út.

Forystan í fámennu viðskiptaráðuneytinu hvíldi mikið á þeim Jónínu og Áslaugu Árnadóttur, sem var skrifstofustjóri, formaður stjórnar Tryggingasjóðs innistæðueigenda og staðgengill ráðuneytisstjóra.

Djúpstæð óánægja Áslaugar með gang mála í viðbragshópi vegna fjármálalegs stöðugleika varð til þess að ég fór með tillögu um sérstakar aðgerðir til að mæta hugsanlegu falli á fjármálamörkuðum inn í ríkisstjórn þann 12. ágúst 2008. Áslaug hafði greint mér ítarlega frá því í samtölum okkar um sumarið að ábendingum, tillögum og viðvörunum fulltrúa ráðuneytisins í hópnum væri lítið sinnt og ráðuneytið hreinlega sniðgengið á köflum.

Elja þeirra tveggja og yfirvegun var aðdáunarverð þessa erfiðu mánuði sem í hönd fóru. Auk þeirra mæddi mikið á Þóru Margréti Hjaltested, sem eins og áður sagði tók að auki að sér það erfiða verkefni að veita stjórn nýja Glitnis forystu um stundarsakir, og Margréti Sæmundsdóttur sem tók sæti í stjórn Landsbankans. Þessar kjarnakonur unnu þrekvirki á þessum vikum undir þrúgandi ágangi og andrúmi sem bara þyngdist og versnaði þegar á leið.

Stífnin í garð hins endurreista viðskiptaráðuneytis og starfsmanna þess átti að stórum hluta rætur sínar í varðstöðu um völd þeirra sem fyrir voru á fleti. Þeir voru valdakerfið holdi klætt frá fornu fari og andstæðingarnir, sem þeir höfðu alið andúð á árum saman, áttu nú að heita samstarfsmenn. Þeim, sem voru vanir að ráða, var í mun að halda okkur frá yfirráðum yfir því sem mestu skipti.

Það skipti ráðandi öfl öllu máli að halda sem þéttast utan um stjórn á úrvinnslu hrunsins. Miklir hagsmunir voru undir í því sem þá þegar var farið að kalla orrustuna um Ísland. Seðlabankinn stóð því fastur á að neyðarlögin ættu að veita honum, en ekki Fjármálaeftirlitinu, heimild til þess að taka yfir rekstur á bönkunum.

Jón Sigurðsson, fyrrverandi þingmaður, ráðherra og seðlabankastjóri, hafði þá níu mánuðum áður tekið við formennsku í stjórn Fjármálaeftirlitsins að minni beiðni. Ég einsetti mér strax sumarið 2007 að efla Fjármálaeftirlitið og eitt af mínum fyrstu verkum var að leita til Jóns um að taka að sér þetta erfiða verkefni.

Upphaf þess var að af tilviljun rakst ég á Bjarna Ármannsson fyrrverandi forstjóra Íslandsbanka í boði í tilefni af veitingu verðlauna fyrir bestu ársskýrsluna í viðskiptalífinu. Þetta var sumarið 2007. Þarna hitti ég Bjarna í fyrsta skipti.

Hann tjáði mér þá skoðun sína að það sem skipti mestu fyrir stjórnvöld í málefnum bankanna væri að efla Fjármálaeftirlitið. Eftirlitið með bönkunum væri alltof fámennt og veikt og það þyrfti verulega aukna vigt. Brýnast var að hans dómi að fá í stjórnarformennsku mann sem gæfi því aukið vægi þannig að bankarnir tækju fullt mark á eftirlitinu.

Hvers konar maður þarf það að vera? spurði ég Bjarna. Einhvern sem hefur þunga og stöðu á borð við Jón Sigurðssonar fyrrverandi ráðherra og seðlabankastjóra, svaraði hann umhugsunarlaust. Hann nyti mikillar virðingar og gæfi FME þann aukna þunga sem það sárlega skorti.

Þetta ráð frá manni, sem hafði tekið fullan þátt í uppbyggingu bankanna frá upphafi útrásar og einkavæðingar, tók ég alvarlega. Stjórnvöld höfðu vanrækt að byggja upp öflugt eftirlit með ævintýralegum vexti bankanna.

Hugmyndin um Jón þroskaðist vel næstu vikurnar. Ég bar hana undir marga. Allir sem einn tóku henni vel. Geir Haarde forsætisráðherra leist einkar vel á þetta ráðslag. Hann hvatti mig til að leggja fast að Jóni að taka verkefnið að sér. Geir taldi það myndi efla eftirlitið, ekki síst ásýnd þess og myndugleika.

Ég afréð að leggja til atlögu við Jón. Bað hann um að hitta mig. Á þeim fundi lagði ég hart að honum að taka forystu Fjármálaeftirlitsins að sér. Lýsti jafnframt fyrir honum að framlög til stofnunarinnar yrðu aukin um meira en 50% þá um áramótin. Fjársvelti eftirlitsins væri því vonandi á enda og nýir tímar tækju við, þar sem stofnunin gæti sinnt verkefnum sínum af miklu meiri myndarskap en áður.

Eftir umhugsun féllst Jón á að taka verkið að sér, ekki síst þar sem til stæði að efla Fjármálaeftirlitið til muna. Um leið nefndi hann sérstaklega að það ætti að vera forgangsverkefni að koma erlendum innlánsreikningnum íslensku bankanna undir vernd þarlendra tryggingasjóða. Strax í bláupphafinu hafði hann þarna skilning á því, sem varð síðar kjarninn í Icesave-vandanum. Á þessari stundu, þegar ólíklegustu menn lofsungu Icesave-reikningana, voru hins vegar fáir aðrir sem sáu að þeir gætu skapað hættu.

Þegar Jón tók við stjórn skrifaði Morgunblaðið m.a. í leiðara:

„Í þessu sambandi er þó sanngjarnt að benda á, að Björgvin G. Sigurðsson viðskiptaráðherra hefur tekið eina ákvörðun sem haft getur mikla þýðingu í þessu sambandi, en hún er sú að skipa Jón Sigurðsson, fyrrverandi ráðherra, seðlabankastjóra og forstjóra Norræna fjárfestingarbankans formann stjórnar Fjármálaeftirlitsins.

 

Þetta er skynsamleg ráðstöfun. Jón Sigurðsson hefur yfirburðaþekkingu á fjármálamörkuðum og bankakerfi og hefur m.a. skrifað athyglisverða grein um hvernig eftirliti með fjármálastofnunum og fjármálamörkuðum skuli háttað við nýjar aðstæður, m.a. þegar sami banki er með starfsemi í mörgum löndum.

Það skiptir miklu máli fyrir íslenzka bankakerfið, að Fjármálaeftirlitið sé öflugt og njóti trausts, t.d. matsfyrirtækja í öðrum löndum. Það getur einfaldlega tryggt íslenzkum fjármálafyrirtækjum betri kjör á alþjóðlegum fjármálamörkuðum.

 

Skipan Jóns Sigurðssonar eykur tiltrú til íslenzka Fjármálaeftirlitsins.“

 

Viðhorf Morgunblaðisins endurspeglaði almenna skoðun á skipan Jóns í stöðuna. Þótt ekki gæfist tími fyrir nýja stjórn og formann til þess að hrinda stefnu sinni um öflugra eftirlit í framkvæmd þá kom berlega í ljós eftir hrun hve hæfur og öflugur maður Jón er. Það mæddi feiknarlega á honum við endurreisn bankanna og úrvinnslu þeirrar dæmalausu óreiðu sem fylgdi efnahagshruninu. Ríkisstjórnin reiddi sig mikið á reynslu hans og þekkingu og það var mér einkar óljúft að Jón skyldi þurfa að fara frá við þær aðstæður sem hann gerði þegar ég sagði af mér ráðherraembætti.

Við hrunið beið Jóns það ósanngjarna hlutskipti að vera nýtekinn við formennsku í lykilstofnun sem varð nú fyrir harðri gagnrýni vegna áranna í aðdraganda hruns. Ábyrgðin á fjársveltu eftirliti var hins vegar stjórnmálamanna áratugarins á undan, en ekki forstjóra og starfsfólks sem glímdi við bankakerfi sem hafði margfaldast á fáum árum. Það bætti ekki úr skák að bankarnir sátu um að tína burt fólk úr Fjármálaeftirlitinu um leið og það hafði öðlast reynslu að marki, og buðu þess konar laun að ríkisstofnun gat ekki keppt við þá.

Ég stóð við fyrirheit mín gagnvart Jóni Sigurðssyni um að treysta starfsgrundvöll Fjármálaeftirlitsins. Eitt af mínum fyrstu verkefnum þegar þingið kom saman í október 2007 var að mæla fyrir frumvarpi um að eflingu þess. Þar var lagt til að auka framlög til eftirlitsins um 52%. Þetta var metnaðarfull tilraun til þess að efla hratt burði þess til að hafa ágengt eftirlit með umsvifum bankanna..

 

Í framsöguræðu með frumvarpinu á Alþingi má glöggt sjá þann pólitíska ásetning sem hér var á ferðinni ári fyrir hrun. Stefnubreyting hafði átt sér stað og samfélagið var að ranka við sér um mikilvægi öflugs eftirlits eftir því sem útrásin varð stjórnlausari. Í ræðu minni sagði ég meðal annars:

 

„Öflugar og traustar eftirlitsstofnanir liggja t.d. útrás bankanna til grundvallar. Þær byggja upp traust á þeim sem fjármálafyrirtækjum í fremstu röð njóti þær sjálfar trausts.

 

Eitt af markmiðum ríkisstjórnarinnar er að efla þessar stofnanir og af því tilefni mæli ég á Alþingi í dag sem viðskiptaráðherra fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um greiðslu kostnaðar vegna opinbers eftirlits með fjármálastarfsemi og er þar lagt til að rekstrarkostnaður FME aukist um 52% á milli ára. Það er í takt við umfang útrásar fjármálafyrirtækjanna en frá þeim hefur FME tekjur sínar. Ekki úr ríkissjóði…

 

Áætlað álagt eftirlitsgjald á yfirstandandi ári nemur 602 millj. kr. en frumvarpið gerir ráð fyrir tæpum 915 millj. kr. á næsta ári sem er 52% hækkun….

 

Vissulega eru þetta háar upphæðir. Þess ber þó að geta að eftirlitsskyldir aðilar standa að öllu leyti undir kostnaði við rekstur Fjármálaeftirlitsins og þarf ekki annað en að lesa álit samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila gaumgæfilega til að sjá að þeir gera sér vel grein fyrir mikilvægi öflugs fjármálaeftirlits. Eiga þeir enda mikið undir því að Fjármálaeftirlitið sé ábyggilegt gagnvart greiningar- og matsfyrirtækjum sem heimsækja eftirlitið tugum saman á ári hverju…

Það er því til mikils að vinna að trúverðugleiki Fjármálaeftirlitsins sé sem mestur.“

 

Frumvarpið mæltist vel fyrir á Alþingi og varð að lögum í desember. Mér var mikið létt við það. Auðvitað var það alltof seint, en það var ekki hægt að breyta því sem liðið var. Við gátum ekki annað en gert okkar besta miðað við aðstæður. Hamfarir næsta árs á fjármálamörkuðum voru engum ljósar á þessari stundu.

Jónas Fr. Jónsson, forstjóra FME, þekkti ég lítið þegar þarna var komið sögu, en kynntist honum vel eftir fall bankanna. Okkar samskipti voru þannig lagað prýðileg. Mér þótti hann fastur fyrir þegar sjálfstæði FME gagnvart ráðuneytinu var annars vegar og ég mat það við Jónas að hann lét ekki flokksgleraugun úr Valhöll menga samskipti okkar líkt og ýmsir aðrir úr sama pólitíska ættbálki. Við áttum lítil samskipti fyrir bankafall. Þekktumst ekki að ráði og á milli okkar var ekkert sérstakt traust fyrir hrunið. Samskipti mín sem viðskiptaráðherra við eftirlitið voru að mestu í gegnum Jón Sigurðsson, sem eðlilegt var, enda er FME einkar sjálfstæð stofnun samkvæmt lögum eins og lýst verður síðar.

Eftir fall bankanna varð Jónas upplagður blóraböggull í æðisgenginni leit að einhverjum sem bæri ábyrgð á hörmungunum. Hann lá vel við höggi þeirra sem slæmdu í allar áttir. Þegar atgangurinn að mér þyngdist lögðu margir að mér að reka Jónas og leysa stjórnina frá störfum. Ég ætti að skjóta forystu og stjórn Fjármálaeftirlitsins fyrir mig sem pólitískum skildi og hætta að verja stofnunina fyrir illskeyttri gagnrýni.

Vafalítið hefði ég getað búið mér til skjól með því að ganga fram fyrir skjöldu og benda á Fjármálaeftirlitið og þá sem þar stýrðu. En það hvarflaði ekki að mér eitt augnablik. Ég ætlaði ekki vegna minna eigin pólitísku erfiðleika að fórna starfsfólki sem hafði unnið störf sín við fjársvelti og af bestu getu. Í hráskinnaleik stjórnmálanna skildu menn ekki í þessari afstöðu minni. Í þingflokknum komu fram beinar kröfur um að Jónasi yrði vikið frá. Ég hafnaði því jafnharðan. Þvert á móti varði ég stofnunina ef mér þótti á hana ráðist með ómálefnalegum hætti.

Ég bar pólitíska ábyrgð á Fjármálaeftirlitinu og þau mistök, sem kunnu að hafa orðið fyrir mína tíð, voru líka á mínum öxlum. Ég sagði þingflokknum að daginn sem ég teldi að stjórn FME ætti að fara, þá færi ég fyrst sjálfur. Á endanum stóð ég við það.

Í atgangi daganna eftir hrun urðu ráðuneytið og FME nánast eitt og hið sama í fjölmiðlum og þar með vitund þjóðarinnar. Það þótti mér kaldhæðnislegt í ljósi þess að líklega er engin stofnun samfélagsins sjálfstæðari samkvæmt lögum en hún.

Eftirlitið lýtur sérstakri stjórn og það hefur sjálfstæðan fjárhag. Viðskiptaráðherra hefur að lögum ekkert um dagleg verkefni hennar eða starfsemi að segja.

 

Til dæmis verður ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins ekki skotið til viðskiptaráðherra og í ákvæðum laga er að öðru leyti ekki gert ráð fyrir að viðskiptaráðherra hafi afskipti af einstökum málum sem Fjármálaeftirlitið fjallar um.

 

Í greinargerð með lagafrumvarpi um stofnun FME segir meðal annars:

 

„Mikilvægt er að eftirlitsstofnun fái að starfa óháð öðrum hagsmunum en þeim sem í eftirlitinu felast. Þetta verður best tryggt með því að tryggja þessari starfsemi sjálfstæði. Því er í frumvarpi þessu lagt til að með eftirlitið fari sérstök stofnun, Fjármálaeftirlitið. Stofnuninni er ætlað mikið sjálfstæði til ákvarðana og er gert ráð fyrir að stofnunin hafi sérstaka stjórn. Einnig er gert ráð fyrir að ákvörðunum stofnunarinnar verði vísað til sérstakrar kærunefndar en ekki ráðherra. Gert er ráð fyrir að stofnunin falli stjórnskipulega undir viðskiptaráðherra, en honum er ekki ætlað vald til að hafa áhrif á ákvarðanir stofnunarinnar eða til að endurskoða þær.“

 

Hér er fortakslaust sagt að viðskiptaráðherra sé ekki ætlað vald til að hafa áhrif á ákvarðanir stofnunarinnar. Stofnunin sjálf lagði með afdráttarlausum hætti sama skilning á fyrirmæli laganna um sjálfstæði hennar.

 

Þessu fylgir sú undarlega þversögn, að þótt ég sem viðskiptaráðherra ætti að heita yfirmaður FME, þá mátti ég ekki skipta mér af því sem eftirlitið var að gera. Það var beinlínis ólöglegt.

 

Til marks um það nefni ég dæmi af mikilvægu máli þar sem ég, þrátt fyrir lögin, afréð eftir vandlega íhugun að beita mér fyrir því að ekki yrði af kaupum Kaupþings á hollenska bankanum NIBC. Það var glæfraför af hálfu Kaupþings sem ég taldi geta haft úrslitaáhrif á stöðu íslenska bankakerfisins á þeim tíma enda hefði Kaupþing tvöfaldast að stærð við kaupin. Þar með hefði bankakerfið ekki numið tólf landsframleiðslum heldur átján.

 

Jónasi líkaði þetta ekki og kvartaði undan því við Geir Haarde forsætisráðherra að afskipti mín væru ekki lögum samkvæmt. Forsætisráðherra lét mig vita af þeirri kvörtun, en það náði annars ekki lengra. Jónas hafði lögum samkvæmt rétt fyrir sér. Ráðherra átti ekki að hafa afskipti af störfum stofnunarinnar. Í þessu tilfelli taldi ég hagsmunina svo brýna og hættuna af kaupunum svo bráða, að við yrðum að aðhafast þótt það væri á gráu svæði. Meiri hagsmunir fyrir minni réðu því.

 

Þessi atburður undirstrikar ljóslega hinn gagnkvæma skilning ráðuneytisins og Fjármálaeftirlitsins á þeim eldvegg sem lög mæla fyrir að sé þeirra í millum.

 

Lögbundin upplýsingagjöf stofnunarinnar til ráðherra er ennfremur takmörkuð við árlega skýrslu um starfsemi hennar. Þá eru heimildir FME til þess að veita ráðuneytinu upplýsingar mjög takmarkaðar vegna trúnaðarákvæða sömu laga.

 

Í þessu samhengi skal sérstaklega bent á lögin segja mjög skýrt, að FME beri að láta seðlabankastjóra, en ekki viðskiptaráðherra, vita „komi í ljós grunsemdir um bresti í fjárhagslegri stöðu eftirlitsskyldra aðila” og að upplýsingar um slíkar grunsemdir „eru háðar þagnarskyldu samkvæmt þessum lögum og lögum um Seðlabanka Íslands.”

 

Í þessu felst sem sagt að þótt viðskiptaráðherra sé einhvers konar „yfirmaður“ eða „ábyrgðarmaður“ FME, er honum óheimilt að skipta sér af daglegum störfum hennar og einstökum verkefnum, samkvæmt lögum þar að lútandi. Á þetta hlustaði auðvitað enginn maður þegar gagnrýnin á FME var í algleymi og mér var gefið að sök að hafa ekki gripið inn í störf eftirlitsins.

 

Það var auðvitað skiljanlegt, að reiður almenningur og gagnrýnir fjölmiðlar krefðust þess að ég ræki Jónas Fr. Jónsson úr starfi sem forstjóra Fjármálaeftirlitsins. Óháð efniastriðum málsins var það hins vegar fráleit krafa, því að ég hvorki gat það né mátti sem viðskiptaráðherra.

 

Jónas ákvað að segja upp sem forstjóri um leið og ég sagði af mér embætti viðskiptaráðherra, þótt honum bæri engin skylda til þess né heldur gæti ég krafist þess af honum. Það var drengilega gert.

 

TÓLFTI KAFLI Fundurinn með Alistair Darling